بی تردید هر چه استحکام و استواری حقوقی تصمیمات مراجع غیر دادگستری افزونتر و رو به توسعه باشد، حجم پروندههای ورودی دیوان عدالت اداری کاهش یافته و دستکم شاهد این حجم از آرای صادره حاوی موضوع ابطال تصمیمات اداری کمیسیون ها، هیأتهای حل اختلاف، هیاتهای نظارت و امثالهم به دلیل مغایرت با قوانین و مقررات نخواهیم بود. به ویژه اینکه شأن و جایگاه قوای حاکمه (دولت) اقتضاء دارد تا نهادها، سازمانها، ادارات و امثالهم، در رعایت قوانین و مقررات به گونهای قانون مدار اعتماد اجتماعی را جلب نموده و مراجعین و مردم همواره مطمئن باشند که هر تصمیم اتخاذی حتماً قبل از ابلاغ و اطلاع ایشان مورد سنجش قرار گرفته و منطبق با قانون بوده و یقیناً تشریفات قانونی و مقررات مربوطه در قبال امور ایشان با دقت و وسواس اعمال گردیده است.
برای دستیابی به این مهم و وضعیت مطلوب، وجود ساختار حقوقی بنیادین در قالب « کمیته تطبیق حقوقی» به عنوان یک صافی یا فیلتر سنجش حقوقی تصمیمات مراجع صالح غیر دادگستری پس از تنظیم و انشایتصمیم یا رأی و پیش از ابلاغ آن، امری ضروری و اجتناب ناپذیر است.
باید توجه داشت که هرچند قانونگذار حکیم و مراجع وضع آیین نامهها و مقررات در خصوص ترکیب اعضای بعضی از کمیسیونها یا هیاتهای حل اختلاف نظیر کمیسیون ماده ۱۰۰ قانون شهرداریها (تبصره ۱ ذیل ماده ۱۰۰ قانون شهرداریها )، کمیسیون ماده ۷۷ قانون شهرداری ها، هیأت حل اختلاف کارگر و کارفرما (ماده ۱۶۰ قانون کار )، هیأت حل اختلاف مالیاتی(ماده ۲۴۴ قانون مالیاتهای مستقیم)، هیأت تجدیدنظر تشخیص مطالبات در سازمان تأمین اجتماعی (ماده ۴۴ قانون تأمین اجتماعی )، کمیسیون تبصره ۲ بند ۳ ماده ۹۹ قانون شهرداری ها، هیأت نظارت ثبت (بند ۱ ماده ۲۵ قانون ثبت اسناد و املاک )، شورای عالی ثبت (ماده ۲۵ مکرر قانون ثبت اسناد و املاک )و امثالهم، به طور کلی وجود یک یا دو عضو حقوقدان دارای سمت قضایی را پیش بینی نموده و علی الظاهر سیاست تقنینی قانونگذار نقصان یا ضعف احتمالی رعایت قوانین و مقررات را با وجود این نمایندگان قضایی مرتفع نموده است، ولیکن ماهیت و نتایج حاصل از آرا و تصمیمات اتخاذی و حجم بسیار بالا و روزافزون پروندههای ورودی در دیوان عدالت اداری به وضوح نشانگر ناکارآمدی و عدم تأثیر قابل قبول حضور نمایندگان قضایی و حقوقدان در ترکیب کمیسیونها و هیاتهای مارالبیان به شیوه حاضر و جاری است.
مهمترین دلایل این ناکارآمدی و عدم نیل به مقصود و هدف غایی قانونگذار به شرح ذیل قابل تبیین است:
۱ـ حجم زیاد پروندههای ارجاعی به کمیسیون ها، هیاتها و شوراهای فوق الذکر، که معمولاً چون اعضای حقوقدان و دارای سمت قضایی به صورت دائم و تمام وقت در این مراجع حضور مستمر و متمرکز ندارند و به واسطه شغل اصلی خصوصاً صاحب منصبان قضایی، اغلب رسیدگی و مطالعه آنها در خصوص هر پرونده به صورت اجمالی و محدود است.
۲ـ به دلیل ساختار جمعی و هیأتی پیش بینی شده و حد نصاب مورد نیاز آرای اعضای کمیسیون و یا هیات ها، اصولاً اعضای حقوقدان یا عضو قضایی مراجع موصوف نیز دارای یک حق رأی میباشند و در مانحن فیه، ممکن است در خصوص موضوعی، عضو حقوقدان یا قضایی مراجع مزبور نظری مخالف داشته باشند و در عین حال سایر اعضا آرایی موافق اعلام نمایند که عملاً تأثیر و ضمانت اجرایی مخالفت عضو حقوقدان در مراجع مارالبیان نسبت به تصمیمات و آرای اتخاذی پیش بینی نشده و حتی با عنایت به حد نصاب مورد قبول، عملاً رأی مخالف عضو حقوقدان یا اصلاً عدم حضور مشارالیه در تصمیم نهایی بیتأثیر است.
۳ـ تنوع وگوناگونی موضوعات ارجاعی با جزئیات فرعی و یا فنی که ممکن است عضو حقوقدان و یا دارای منصب قضایی نسبت به آن مبحث یا موضوعات حقوقی مربوطه چندان اطلاع و آگاهی نداشته و به دلیل محدودیت زمان در تصمیم گیری و حجم بالای پروندههای ارجاعی فرصت مطالعه و بررسی وجود ندارد و لاجرم تصمیمات و آراء با نظرات غیر مستدل و غیرمستند و اجمالی صادر و اعمال میگردند.
۴ ـ در مراجعی که عضو حقوقدان یا قضایی به صورت انفرادی در ترکیب اعضا نظریات خویش را اعمال مینمایند، بنا به ذات و ماهیت مسائل حقوقی و وجود نظریات متفاوت در عالم حقوق و اختلاف نظرهای میان دکترین، احتمال اعمال سلایق شخصی و تأثیر احساسات عضو یا نماینده حقوقی و از طرفی بروز فساد نشأت گرفته از اعمال نفوذ و حتی ایجاد رانت وجود دارد.
۵ـ صرفنظر از نقصان و ضعف ماهوی در رسیدگیهای مراجع فوق الذکر از حیث مطالب پیش گفته، عدم رعایت تشریفات و مباحث شکلی رسیدگی نیز حائز اهمیت است. زیرا شاید جلسات رسیدگی مراجع غیر دادگستری چندان با شرایط و کیفیت جلسات محاکم دادگستری قابل مقایسه نباشد، اما انصاف و عدالت اقتضاء دارد، شیوه و آیین دادرسی، رعایت اصل تناظر و احترام به حق دفاع افراد پرونده، بررسی و احراز سمت اشخاص، نحوه صحیح اخطارها و ابلاغیه ها، رعایت دقیق مواعد و استفاده صحیح از نظریات کارشناسان رسمی و قص علی هذا، به گونهای تحت تأثیر حضور عضو یا اعضای حقوقدان و دارای منصب قضایی به صورت دقیق رعایت گردد که بنا به دلایل بالا، تشریفات و آیین رسیدگی کمتر مورد توجه و اقبال مراجع فوق الذکر قرار میگیرد.
از طرفی، متأسفانه در بسیاری از مراجع صالح غیر دادگستری، اساساً قانونگذار، حضور عضو یا اعضای حقوقدان و یا دارای منصب قضایی را پیش بینی ننموده که وضعیت این نوع مراجع به مراتب حادتر و تصمیمات و آرای اتخاذی آنها دارای نقاط ضعف و نقصان قانونی فراوان است. از جمله این مراجع میتوان به هیأت تشخیص کارگر و کارفرما موضوع ماده ۱۵۸ قانون کار، کمیسیون نظارت بر سازمانهای صنفی موضوع ماده ۴۸ قانون نظام صنفی، هیأت بدویتشخیص مطالبات تأمین اجتماعی (موضوع ماده ۴۳ قانون تأمین اجتماعی) اشاره نمود. در همین ارتباط یکی از مهمترین مراجع غیر دادگستری که وظایف مهمی را نیز عهده دار است، کمیسیون نظارت بر سازمانهای صنفی موضوع ماده ۴۸ قانون نظام صنفی است. این کمیسیون برابر ماده ۴۸ قانون اخیر الذکر در مرکز استان دارای ۱۳ عضو و در سایر شهرستانهای استان دارای ۱۲ عضو است که تصمیمات کمیسیون مارالذکر با حداقل هفت رأی موافق تصویب و صادر میگردد. اما آنچه قابل تأمل و توجه است، عدم وجود عضو یا اعضای حقوقدان و یا دارای منصب قضایی در میان اعضای کمیسیون مذکور است که نظر به گستردگیو اهمیت موضوعات ارجاعی، حضور حقوقدان و نماینده دادگستری در این کمیسیون بسیار ضروری و واجب است.
زیرا مستنداً به بندهای « الف »، « ب»، « ج »، « د» و « هـ» ماده ۴۹ و مواد ۵۱ و ۵۲ قانون نظام صنفی، رسیدگی و بازرسی از عملکرد اتحادیههای صنفی و اتاق اصناف هر شهرستان از حیث تطبیق عملکرد آنها با قوانین و مقررات، تشکیل اتحادیه، ادغام، نظارت بر امور مالی، تعیین رستهها و مشاغل صنفی، نرخ گذاری کالاهای اساسی، تعیین تعداد واحدهای صنفی مورد نیاز برای هر صنف در هر شهرستان، نظارت بر واحدهای صنفی سطح شهرستان و خصوصاً رسیدگی به تخلفات اعضای هیات مدیره و هیات رییسه اتاق اهای اصناف مطابق با دستورالعمل بند « هـ» ماده ۵۵ قانون نظام صنفی و بسیاری از موارد دیگر که در حین برگزاری جلسات کمیسیون اخیر الذکر، حضور عضو یا اعضای حقوقدان و نماینده دادگستری بسیار از اهمیت بالایی برخوردار است. به ویژه اینکه در اغلب شکایات مطروحه در دیوان عدالت اداری که موضوع اعتراض به تصمیم و رأی کمیسیون اخیر الذکر است، عدم رعایت قوانین و مقررات و نقض آن سبب ابطال تصمیمات و آرای کمیسیون مارالبیان بوده است.
اهمیت و ضرورت توجه ویژه به جبران و مرتفع نمودن نقصان حقوقی کمیسیون نظارت بر سازمانهای صنفی موضوع ماده ۴۸ قانون نظام صنفی، زمانی که بدانیم در سطح کل کشورچند میلیون واحد صنفی، چندین هزار اتحادیه و چند صد اتاق اصناف مشغول فعالیت هستند که تمامی ساختار صنفی و عرضه خدمات وکالاها و تولید کشور به صورت مستقیم و غیر مستقیم تحت نظارت این کمیسیون میباشند، بیشتر احساس میشود.
به هر روی پرداختن به این مبحث و تشریح هر یک از مراجع یاد شده از حیث ضعف در رعایت قوانین و مقررات نیازمند مباحثی طولانی و تخصصی و مفصل است که در این مقال نمیگنجد، ولیکن در صورت اصلاح قوانین و مقررات و وضع قوانین جدید پس از کارشناسی دقیق و بررسی تمامی ابعاد موضوع، تشکیل نهادی کاربردی با عنوان « کمیته تطبیق حقوقی » در کنار مراجع غیر دادگستری به شرح مختصر ذیل راهکاری هوشمندانه و مؤثر خواهد بود. زیرا:
۱ـ تشکیل « کمیته تطبیق حقوقی »سبب میشود تا تصمیمات و آرای مراجع غیر دادگستری پیش از ابلاغ و اجرا از حیث رعایت قوانین و مقررات مورد ارزیابی و نظارت دقیق قرار گرفته و بدین ترتیب نقصان و ضعف تصمیمات و آرای صادره از مراجع یاد شده، نارضایتی مراجعین و طرفین پرونده و نهایتاً حجم پروندههای دیوان عدالت اداری به صورت چشمگیری کاهش یابد.
۲ـ اعضای این کمیته به فراخور و میزان پروندههای ارجاعی و حجم و اهمیت هر یک از مراجع غیر دادگستری میتوانند از حداقل سه نفر حقوقدان ( اعم از وکلای دادگستری، فارغ التحصیلان رشته حقوق مجرب ) تا هفت یا نه نفر عضو مستقل تشکیل شوند.
۲ـ کمیته تطبیق حقوقی مراجع غیردادگستری در فضا و مکانی مستقل به پروندهها و موضوعات ارجاعی رسیدگی نموده و در نظرات و تصمیمات خوداستقلال تام و تمام خواهند داشت.
۳ ـ آراء و تصمیمات مراجع غیر دادگستری قبل از ابلاغ و اجرا، به کمیتههای تطبیق حقوقی ارجاع میشوندو تحت نظارت استصوابی کمیتههای یاد شده قرار گرفته و در صورت تأیید مستدل و مستند، به اشخاص ابلاغ میشوند و در صورت عدم تأیید کمیته تطبیق حقوقی که به صورت مستدل و مستند با ذکر دقیق علت یا علتها تصریح میگردد، پرونده جهت رفع نقص قانونی و حقوقی به مرجع مربوطه عدوت میگردد و پس از رفع نقص و رسیدگی مجدد، تصمیم اصلاحی صادر خواهد شد.
۴ـ فرآیند تشکیل و رسیدگی هر کمیته تطبیق حقوقی میتواند به فراخور ماهیت و موضوعات تخصصی دارای آیین نامه یا دستورالعملهای ویژه از حیث آیین رسیدگی و شرایط شکلی و ماهوی باشند.
۵ـ جایگاه ویژه و اختصاصی کمیته تطبیق حقوقی باید به گونهای باشد که هیچ تصمیم یا رأیی از مراجع غیر دادگستری قبل از تأیید و تصویب کمیته مارالبیان به صورت دادنامه یا تصمیم تنهایی به اشخاص ابلاغ نشده و به مرحله اجرایی نخواهد رسید. (ضمانت اجرایی نظریات و آرای اعضای کمیته تطبیق )
۶ـ نظر به تعداد و میزان جمعیت فارغ التحصیلان حقوق و وکلای دادگستری، در صورت گزینش و احراز صلاحیت و شایستگی متقاضیان از طرق مختلف (آزمون شفاهی و کتبی )، با تشکیل کمیتههای تطبیق حقوقی برای هر یک از مراجع غیر دادگستری در سطح کشور، معزل بیکاری اشخاص مذکور نیز تا حدود قابل توجهی برطرف خواهد شد. به ویژه اینکه میتوان با توسعه آموزش، در سطح عمیقتر ضمن گذشت زمان، مدارک و گواهی نامههای تخصصی برای اعضای کمیتههای تطبیق حقوقی پیش بینی نموده و درنظر گرفت.
علی ایحال همانگونه که در علم پزشکی مشهور است که پیشگیری بهتر از درمان است و در مباحث کیفری نیز پیشگیری از وقوع جرم، کیفر زدایی، حبس زدایی و امثالهم از جمله مهمترین سیاستهای تقنینی قانونگذار به ویژه در یک دهه اخیر بوده است، پیشگیری از حیث کاهش نقض قوانین و مقررات در آراء و تصمیمات مراجع صالح غیر دادگستری نیز بسیار بهتر از گسترش روزافزون حجم پروندههای دیوان عدالت اداری و هدر رفت منابع مالی، وقت و منافع مردم و اشخاص درگیر در پروندههای مربوطه است. به ویژه اینکه بهبودی و خوشایند سازی ساختار و نظام رسیدگی مراجع غیر دادگستری، موجی از رضایت و خشنودی عمومی و به ویژه عملکرد صحیح افراد و دستگاههای اجرایی را در بدنه دولت و حاکمیت به همراه خواهد داشت. / محسن ابراهیمی