نحوه جبران خسارت ناشی از نقض مالکیت خصوصی توسط دولت

رحمان ندایی: برای فراهم نمودن منافع عمومی افراد جامعه و بنا بر ضرورتهای اجتماعی، دولت‌ها دست به اقداماتی می‌زنند که لاجرم منجر به نقض مالکیت خصوصی اشخاص می‌گردد. در همین راستا احکام حکومتی و یا احکام ثانویه و قوانین خاص وضع می‌گردند که به دولت این اختیار را می‌دهند تا اصل تسلیط را محدود نمایند. هرچند این اختیارات برای دولت وجود دارد، اما در مقابل تکالیفی نیز بر دولت بار شده است که دولت مکلف به تبعیت از آن‌ها است. مهم‌ترین تکلیفی که در این شرایط بر دولت بار می‌شود، جبران خسارات وارده به مالکین خصوصی است.

از نظر اشخاصی که در اثر اجرای یک طرح دولتی خساراتی به آنان وارد می‌آید، جبران آن و پرداخت غرامت، مهم‌ترین عنصر در فرایند تملک اموال به شمار می‌آید. چرا که این غرامت در حکم جایگزینی برای حق از دست رفته ی آن‌ها می‌باشد. بر همین اساس قانون‌گذار نیز ضمن تصویب قوانین ناقض مالکیت خصوصی، شیوه‌های جبران خسارت از مالکین را مطرح نموده است و در هر کدام از قوانین سازوکار ویژه‌ای برای آن مقرر گردیده است. هرچند این قوانین از نظر کم و کیف جبران خسارت در پاره‌ای از موارد با یکدیگر تعارض دارند، لیکن هر کدام به نوعی از اصل احترام به مالکیت خصوصی تبعیت نموده اند. بنابر اصل حاکم در نظام حقوقی ایران نیز دستگاه‌های اجرایی اصولاً مکلف به پرداخت تاوان و خسارت وارده به حقوق نقض شده ی مالکین می‌باشند که در ادامه به انواع خسارات و شیوه جبران آن‌ها توسط دولت خواهیم پرداخت.

شیوه‌های جبران خسارت از مالکین خصوصی توسط دولت
در حقوق ایران روش‌های متفاوتی برای تأمین حقوق مالکانه واقع در محدوده اجرای طرح‌های عمومی و جبران خسارات وارده به اشخاص وجود دارد که در این خصوص می‌توان به توافق بین مالک و دستگاه اجرایی، پرداخت بهای اموال تملک شده توسط دولت، دادن معوض اموال به مالکین خصوصی و همچنین اعطای امتیاز به مالکین خصوصی اشاره نمود.

توافق بین مالک و دستگاه اجرایی
این روش از طریق تراضی بین دستگاه اجرایی و صاحب حقوق مالکانه و در قالب عقود مملّکی که به وسیله ی ایجاب و قبول طرفین منعقد می‌گردند، صورت می‌پذیرد. مالکین خصوصی می‌توانند با استفاده از عقودی چون بیع، اجاره، صلح سایر عقود معین و غیر معین، حقوق مالکانه خود را اعم از حق مالکیت، حق انتفاع، حق ارتفاق، حق زارعانه و… را به دستگاه اجرایی انتقال دهند.
در اکثر قوانینی که در راستای اجرای طرح‌های عمومی دولت به تصویب رسیده‌اند نیز از توافق بین مالک و دستگاه اجرایی به عنوان اولین طریق جبران خسارت از مالکین خصوصی یاد شده است.
چنانچه در بند الف از ماده ی ۵۰ قانون آب و نحوه ی ملی شدن آن می‌خوانیم: « تعیین بهای اراضی و… از طریق توافق بین دستگاه اجرایی و مالکین آن‌ها به عمل می‌آید…. »
همچنین بند الف از ماده ی ۱۶ قانون سازمان برق ایران نیز در حکمی مشابه در این زمینه مقرر می‌دارد: « تعیین بهای اراضی و… از طریق توافق بین دستگاه اجرای و مالکین آن‌ها به عمل می‌آید…. »
با تصویب قانون نحوه ی تملک در تاریخ ۱۷/۱۱/۱۳۵۸ که به نوعی قوانینی را که پیش از آن در خصوص نحوه ی تملک اموال اشخاص از سوی دولت برای اجرای برنامه‌های عمرانی وضع گردیده بودند را نسخ نمود، مقررات ویژه‌ای وارد نظام حقوقی ایران گردید. ماده ی ۳ این قانون نیز همچون قوانین سابق مقرر داشت که: «بهای عادله ی اراضی… از طریق توافق بین دستگاه اجرایی و مالک یا مالکین و صاحبان حقوق تعیین می‌گردد. »
اما تبصره ی ۱ این ماده مقرر میدارد که تنها چنانچه غرامت زیان وارد شده از یک میلیون ریال بیشتر نباشد، مرجع ذی ربط رأساً می‌تواند خسارت وارده را پراخت نماید. اما؛ «… هرگاه مبلغ مورد معامله یا خسارت هر یک از مالکین بیش از یک میلیون ریال باشد، بهای خرید ملک یا میزان خسارت و انجام معامله باید به تصویب هیئت مقرر در ماده ی ۷۱ قانون محاسبات عمومی و در مورد شهرداری‌ها به تصویب انجمن شهر برسد. »
شایان ذکر اینکه با تصویب قانون محاسبات عمومی در تاریخ ۱/۶/۱۳۶۶، ماده ی ۸۴ جایگزین مادهﯼ ۷۱ سابق شده است و متعاقباً قانون برگزاری مناقصات که در بهمن ۱۳۸۳ تصویب گردید، در حدی که مربوط به مناقصات _ و نه مزایده‌ها است _ ماده ی ۸۴ را نسخ نموده است و در حال حاضر، ترکیب مقرر در ماده ی ۲۸ این قانون است که می‌بایست ملاک عمل باشد.
با توجه به اینکه معمولاً قیمت کلیه ی اموال مورد تملک از سوی دستگاه‌های اجرایی بیشتر از قیمت ۱,۰۰۰,۰۰۰ ریال یاد شده در تبصره ی ۱ ماده ی ۳ قانون نحوه ی خرید و تملک… است، باید بیان نمود که اجرای روش توافق بین مالکین و دستگاه‌های اجرایی عملاً منتفی می‌باشد. مگر آنکه قانون‌گذار با اتخاذ تدابیری در خصوص تعدیل این مبلغ با در نظر گرفتن شاخص‌های تورم، امکان اعمال این روش را مجدداً فراهم نماید.

پرداخت بهای اموال تملک شده توسط دولت
یکی از مرسوم‌ترین طرق جبران خسارت از مالکین خصوصی، پرداخت بهای اموال تملک شده توسط دولت است. در بررسی قوانین و مقررات راجع به تملک اموال مالکین خصوصی توسط دولت پنج اصطلاح در خصوص ارزیابی بهای این اموال به چشم می‌خورد که عبارتند از: بهای عادله، بهای عادله ی روز، بهای روز، قیمت کارشناسی و قیمت منطقه ای. لذا در این قسمت به بررسی ماهیت هر کدام از این اصطلاحات می‌پردازیم.

بهای عادله
در اغلب قوانین و مقرراتی که دستگاه‌های اجرایی به استناد آن اقدام به تملک می‌کنند، اصطلاح “بهای عادله” به عنوان معیار پرداخت بها به چشم می‌خورد. چنانچه در ماده ی ۳ قانون نحوه ی خرید و تملک قانون‌گذار مقرر داشته: « بهای عادله اراضی، ابنیه، مستحدثات، تأسیسات و سایر حقوق و خسارات وارده از طریق توافق بین (دستگاه اجرائی) و مالک یا مالکین و صاحبان حقوق تعیین می‌گردد.»
معمولاً اصطلاح “بهای عادله” با توافق بین مالک و دستگاه اجرایی عجین می‌باشد. چنانچه در تبصره ی ۳ الحاقی به ماده ی ۲۰ آیین نامه اجرایی قانون زمین شهری ( مصوب ۲۸/۶/۱۳۹۰ ) مقرر شده: « اصولاً بهای عادله ی اراضی، ابنیه و… لزوماً از طریق توافق بین دستگاه اجرایی و مالک یا مالکین و صاحبان حق تعیین می‌شود. »

بهای عادله روز
همانطور که ملاحظه گردید، قانون‌گذار در سال ۱۳۳۹ سازوکاری را برای احتساب بهای عادله پیش‌بینی نموده بود و بر اساس آن “بهای عادله” عبارت بود از قیمت اراضی یک سال قبل از اعلام تصمیم دولت. اما لفظ “قیمت عادله روز” مندرج در قسمت پایانی همین ماده ایجاد ابهام می‌کند و به نظر می‌رسد قانون‌گذار با به کارگیری این اصطلاح از تعریف پیشین خود عقب نشینی نموده و منظور از به کارگیری این لفظ محاسبه ی قیمت روز برای اراضی مورد تملک می‌باشد، به گونه‌ای که تعیین این قیمت به عدالت نزدیک باشد.
این امر در ماده ی ۵ قانون نحوه ی خرید و تملک… سال ۱۳۵۸ نیز به چشم می‌خورد. چنانچه در این ماده قانون‌گذار مقرر داشته: « ملاک تعیین قیمت عبارتست از بهای عادله روز تقویم اراضی و ابنیه و تأسیسات و حقوق و خسارات مشابه واقع در حوزه عملیات طرح بدون در نظر گرفتن تأثیر طرح در قیمت آن ها.»

بهای روز
ماده واحده ی قانون “نحوه تقویم ابنیه، املاک و اراضی مورد نیاز شهرداری ها” مصوب ۲۸/۸/۱۳۷۰ مقرر می‌دارد: « در کلیه ی قوانین و مقرراتی که شهرداری‌ها مجاز به تملک ابنیه، املاک و اراضی قانونی مردم می‌باشند، در صورت عدم توافق بین شهرداری و مالک، قیمت ابنیه، املاک و اراضی بایستی به قیمت روز تقویم و پرداخت شود. »
در تبصره ی ۱ همین ماده واحده بیان شده که قیمت روز توسط هیئت کارشناسان رسمی دادگستری تعیین می‌شود که اعضای این هیئت ۳ نفره، یک نفر به انتخاب شهرداری، یک نفر به انتخاب مالک یا صاحب حق و نفر سوم هم به انتخاب طرفین تعیین می‌گردند.

قیمت کارشناسی
پرداخت قیمت کارشناسی اموال تملک شده توسط دولت در کلیه ی قوانینی که در خصوص اجرای طرح‌های عمومی دولت وضع گردیده‌اند پیش‌بینی شده است. که پس از تعیین کارشناسان، آنان بر اساس اصول فنی و در نظر گرفتن جمیع جهات به ارزش‌گذاری املاک و محاسبه ی خسارات وارده اقدام می‌نمایند. قیمت تعیین شده از سوی کارشناسان، بسته به قانون حاکم بر موضوع می‌تواند به صورت بهای روز، بهای عادله ی روز و یا بهای عادله تعیین گردد. لذا بدین منظور شایسته است در مواردی که ارجاع امر به کارشناسی از سوی محاکم صورت می‌گیرد، در قرار کارشناسی قید گردد که کارشناسان می‌بایست “بهای روز” اموال را محاسبه نمایند و یا “بهای عادله” اموال مورد نظر می‌باشد.

قیمت منطقه‌ای
این نحوه از ارزیابی املاک تنها در یک مورد از قوانین ناقض مالکیت خصوصی به چشم می‌خورد که بر مبنای تبصره ی ۹ ماده ی ۹ قانون زمین شهری مصوب ۲۲/۶/۱۳۶۶ صورت می‌گرفت. بدین نحو که تقویم دولت بر اساس قیمت منطقه‌ای ( ارزش معاملاتی ) زمین بوده است. البته در همان قانون بهای اعیانی‌های واقع در اراضی و سایر حقوق قانونی طبق نظر کارشناس رسمی دادگستری و بر اساس بهای عادله محاسبه می‌گردید.

اعطای معوض اموال به مالکین خصوصی
یکی دیگر از روش‌های جبران خسارت از مالکین خصوصی دادن معض اموال تملک شده به مالکین خصوصی است. در این روش به جای پرداخت بهای اموال تملک شده، مالی به عنوان عوض مال تملک شده از سوی دولت به مالکین خصوصی داده می‌شود. این معوض می‌تواند قسمتی در همان محل واقع در طرح و یا در محل دیگری باشد.
ماده ی ۶ قانون نحوه ی خرید و تملک در این خصوص مقرر می‌دارد: « در مواردی که دستگاه اجرائی مقتضی بداند و در صورت رضایت مالک عوض اراضی تملیک شده از اراضی مشابه ملی یا دولتی متعلق به خود تأمین و با حفظ ضوابط مندرج در قوانین و مقررات مربوط به مالکین واگذار می‌نماید. در این صورت نیز تعیین بهای عوض و معوض به عهده ی هیأت کارشناسی مندرج در این قانون می‌باشد. »
هرچند استفاده از این روش برای جبران خسارت از مالکین خصوصی عملاً در مورد برخی از حقوق همچون موردی که حق ارتفاق شخصی، در محدوده ی اجرای طرح قرار بگیرد، امکان پذیر نیست و در این موارد تنها راه جبران خسارت وارده به مالکین را باید همان تقویم و ارزیابی ارزش آن و پرداخت مبلغ ریالی به آنان دانست؛ اما در بسیاری دیگر از مصادیق حقوق

مطالعه بیشتر بستن