شورای حل اختلاف: نهاد قضائی یا اداری؟

در جلسه سه شنبه مورخ ۳۰ دی ماه ۱۳۹۹ مجلس شورای اسلامی، ماده ۲۲ لایحه شوراهای حل اختلاف با ۱۹۴ رأی موافق، ۳ رأی مخالف و ۵ رأی ممتنع از مجموع ۲۴۴ نماینده حاضر در صحن علنی مجلس شورای اسلامی تصویب شد که براساس آن «طرفین دعوا می‌توانند شخصاً در شورا حضور یافته یا از وکیل (دادگستری) استفاده نمایند. در موارد صلح و سازش استفاده از وکیل مدنی مجاز است».

این درحالی است که بر اساس ماده ۲۰ قانون فعلی، طرفین ملزم به حضور شخصی یا از طریق وکیل دادگستری در این شورا هستند. در ماده مذکور آمده است: «طرفین می‌‏توانند شخصاً در شورا حضور یافته یا از وکیل دادگستری استفاده نمایند».
فلسفه تأسیس شورای حل اختلاف، توسعه مشارکت مردمی در جهت تشیید مبانی حل اختلاف در دعاوی و کاستن از حجم پرونده‌ها در محاکم قضائی بوده است. موضوع حل اختلاف به پذیرش حکام شرع و مجتهدین متبحر در فقه اسلامی و غیرمنصوب از طرف حکومت و مراجعه آزادانه مردم جهت حل و فصل اختلافات به آنان بر اساس مقررات اسلامی و با در نظر گرفتن رسوم و سنت محلی، باز می‌گردد.
در تاریخ ۱۸/۲/۱۳۴۴ قانون تشکیل خانه انصاف به تصویب مجلس شورای ملی وقت رسید که طبق ماده ۱؛ به منظور رسیدگی و حل و فصل اختلافات میان ساکنان روستاها، شورایی بنام خانه انصاف مرکب از معتمدین محـل که از طـرف ساکنـان حوزه خانه انصاف برای مدت سه سال انتخاب می‌شدند، برای یک یا چند ده تشکیـل می‌گردید. با توجه به موفقیت خانه‌های انصاف، انگیزه تشکیل تصویب نهادی مشابه خانه انصاف درشهرها تحت عنوان قانون تشکیل شورای داوری در سال ۹/۴/۱۳۴۵ به وجود آمد.
در ایران بعد ازانقلاب، با تصویب ماده ۱۸۹ قانون برنامه سوم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران روند حکمیت اجباری وارد مرحله جدیدی گردید که مقرر می‌دارد: «به منظور کاهش مراجعات مردم به محاکم قضائی و در راستای توسعه مشارکتهای مردمی، رفع اختلافات محلی و نیز حل و فصل اموری که ماهیت قضائی ندارند و یا ماهیت قضائی آن از پیچیدگی کمتری برخوردار است، به شوراهای حل اختلاف واگذار می‌گردد».
سوال اساسی که در اینجا مطرح می‌شود این است که: آیا شورای حل اختلاف یک نهاد قضائی است یا اداری؟
و آیا در روش حل اختلاف در غیر مراجع قضائی می‌توان همان الگوهای شناخته شده در رسیدگی قضائی را بکار بست یا در حل اختلاف مردم در مراجع غیرقضائی باید به الگوهای عرفی و روش‌های ریش سپیدانه روی آورد؟
بی تردید هیچ دعوا و اختلافی را نمی‌توان به سادگی ارزش‌گذاری کرده و با ترتّب مراتب خاص، مداخله در امور قضائی را بدست غیر متخصصین سپرد، هر چند که درون مجموعه‌های قضائی می‌توان به فراخور، دعاوی را دسته‌بندی و به مقامات قضائی خاصی حسب تجربه و پیشینه و دانش و علاقه واگذار نمود، اما نمی‌توان با دسته‌بندی دعاوی «از حیث میزان خواسته در امور حقوقی» یا «میزان مجازات در امور کیفری»، بخشی از دعاوی را با سپردن به مقامات غیرقضائی به بهانه کم ارزش بودن، از دایره اهمیت خارج دانست.
امتیاز شورای حل اختلاف بر مراجع قضائی، تنها از منظر روش ورود به اختلافات و ایجاد صلح و آشتی فیمابین و اصلاح ذات البین و فصل خصومت با تراضی و رفع کینه و کدورت‌های شهروندان و جلوگیری از تشکیل پرونده‌های قضائی است.
به نظر می‌رسد که قانون شورای حل اختلاف با غفلت مقامات تقنینی از فلسفه نهفته در آن، دور مانده و در مقام اجرا نیز این نهاد خود منشأ ایجاد اختلاف عدیده است.
بهره بردن از الگوی رسیدگی‌های قضائی و ایجاد شعب رسیدگی به سیاق دادگاه ها، در درون دادگستری‌ها و زیر نظر محاکم و مقامات قضائی و به کارگیری افراد فاقد صلاحیت قضائی در امور قضائی، یک خبط و خطای نابخشودنی تاریخی است.
شوراهای حل اختلاف باید به طریق NGOها و نهادهای مردم نهاد و با روش انتخاب اعضای آن از سوی مردم و نه با تصمیم مقامات و نهادهای قضائی، از میان معتمدین و ریش سپیدان و بزرگان هر شهر و دیار و به روشی غیر از آنچه شکل گرفته، نهایت تلاش خود را برای میانجیگیری در حل مسالمت آمیز اختلافات مردم بکار گیرند، نه اینکه اعضای آن بدون صلاحیت‌های لازم ردای قضاوت برتن کرده و جلسات دادرسی به راه اندازند.
ارزش دعاوی ملاک مناسبی برای رهنمون ساختن مشکلات مردم به نهادهای «غیرقضائی و قضائی» نیست. اساسا همه دعاوی به جهت «وجود حقی که مورد مناقشه است»، با ارزشند. تنها ملاک ارجاع اختلافات مردم به نهادهای قضائی یا غیر قضائی روش‌های مواجهه مردم با اختلافات و در نظر داشتن ملاحظات مربوط به نظم عمومی است. مردم باید در مراجعه به مراجع موجود به جز در مواردی که رسیدگی به اختلاف حادث شده، متضمن امر مربوط به حقوق و نظم عمومی است، در انتخاب مراجع قضائی و غیر قضائی مختار باشند.
اگرچه، طبق ماده ۱ لایحه شوراهای حل اختلاف کارکرد اصلی و ذاتی شورای حل اختلاف، حل اختلاف و صلح و سازش بین اشخاص حقیقی و حقوقی خصوصی تبیین شده است، اما در حال حاضر شورای حل اختلاف به کارگاه تولید رأی تبدیل شده است. در واقع شورای حل اختلاف برای این تأسیس شد که اختلافات بین مردم به جای اینکه در محاکم قضائی حل و فصل شود، به صورت اداری و عرفی و یا به زبان ساده‌تر از طریق کدخدامنشی حل (نه فصل) شود. یعنی شورای حل اختلاف کارکرد خانه‌های انصاف را داشته باشد. تنها از این منظر حضور افراد فاقد صلاحیت برای قضاوت که از مسجد و مدرسه و بازار جذب شده‌اند و ایضا افراد فاقد صلاحیت برای وکالت در دعاوی در شورای حل اختلاف صرفا برای ایجاد سازش میان مردم می‌تواند موجه و مثمر ثمر و مفید تلقی گردد.
اما واقعیت شرایط امروز چیز دیگری است. در حال حاضر شورای حل اختلاف کارکرد اصلی خویش را که ایجاد سازش بین طرفین دعوا باشد از دست داده و سه نفری که در آنجا به عنوان میانجیگر نشسته اند،
جایگاه خویش را با جایگاه قاضی اشتباه گرفته اند. این اشتباه البته اشتباه قانونگذار است که چنین شأن و جایگاهی را برای این اعضا به رسمیت شناخته است. صدور آراء قضائی در شورای حل اختلاف توسط مقامات غیر قضائی نشان از آن دارد که کارکرد اولیه چنین نهادی، از حیث فلسفه و جواز تأسیس، تقریباً به دست فراموشی سپرده شده و عملاً شورای حل اختلاف کارکرد قضائی را جلوه گر شده است. در این صورت دیگر نمی‌توان از کسانی که هیچ سابقه وکالت یا تحصیلات حقوقی ندارند، برای شرکت در جلسات شورای حل اختلاف و در جهت دفاع از حقوق مردم استفاده کرد.
این رویکرد مخالف اصول ۳۴ و ۱۵۶ قانون اساسی بنظر می‌رسد، زیرا وظیفه احقاق حق و رسیدگی به تظلمات از وظایف دادگستری است.
اگرچه طبق ماده ۱۳ لایحه شوراها، صلاحیت این مرجع محدود به سه موضوع شده، لکن طبق ماده ۱۱ و ۱۲ و ۱۴ همین لایحه، تقریبا اکثر پرونده‌های حقوقی و کیفری واجد صلاحیت در این شورا تلقی شده و شورا می‌تواند طبق ماده ۲۴ گزارش اصلاحی صادر نماید که همین گزارش اصلاحی در اجرای احکام مدنی شورا قابلیت اجرا خواهد داشت.
وقتی قرار است که شورای حل اختلاف کارکرد قضائی داشته باشد، فرد غیرحقوقدان نمی‌تواند کمک مثمر ثمری به طرفین در شورای حل اختلاف ایفا کند. مرور قوانین مرتبط با شورای حل اختلاف نیز نشان می‌دهد که از نظر قانونی نیز شورای حل اختلاف به عنوان یک مرجع قضائی شناخته‌شده است، نه مرجع اداری. براین اساس، دادن مجوز به افرادی که وکیل دادگستری نیستند و از تحصیلات حقوقی نیز برخوردار نیستند، نه تنها کمکی به طرفین دعوا نمی‌کند، بلکه عملاً مسیر دادرسی‌ها را در مسیری غیر از دادرسی عادلانه قرار می‌دهد.
داشتن وکیل دادگستری و حق بهره‌مندی از نهاد دفاع یعنی خبرگان وکالت (یا همان وکلای دادگستری) از حقوق اولیه طرفین دعوا و از جمله مهمترین حقوق شهروندی می‌باشد. از این منظر، این قانون اگرچه ظاهرا به نفع مردم است اما در عمل به ضرر جامعه ایران و حقوق عامه در راستای فصل سوم قانون اساسی (یعنی حقوق ملت) می‌باشد.
مجلس شورای اسلامی مصوبه‌ای را به تصویب رسانده که براساس آن، هر فردی می‌تواند با وکالت مدنی در شورای حل اختلاف وکالت کند. اگرچه وکالت مدنی در مراجع اداری هیچ منافاتی با حق دفاع ندارد، اما با این کار کرد قضائی شورای حل اختلاف که در عمل جامعه شاهد آن است و قوانین مرتبط با آن نیز آن را نشان می‌دهد، نمی‌توان شورای حل اختلاف را یک مرجع اداری تلقی کرد و براساس آن اجازه دخالت وکلای مدنی را درجریان دفاع توجیه کرد.
ضمن اینکه هزینه مضاعف برای طرفین دعوا در صورت عدم صدور گزارش اصلاحی مترتب می‌گردد. زیرا با ارجاع پرونده به محاکم دادگستری و یا دادسرا، طرفین دعوا مکلفند با هزینه‌ای مضاعف اقدام به تنظیم قرارداد با وکلای دادگستری نمایند.
نکته قابل تامل دیگر این است که اکثر موسسات و شرکتهای خدمات حقوقی و نیز بسیاری از افراد مصطلح به «شرخرها» که در کار وصول مطالبات هستند، به دنبال جذب افراد غیر وکیل برای شرکت در جلسات شورای حل اختلاف و پیگیری پرونده‌های وصول مطالبات موسسات حقوقی می‌باشند. بنابر این، ماده ۲۲ شوراها در عمل بیشتر برای سود موسسات و شرکت‌های خدمات حقوقی و شرخرها و کراچاق کنها می‌باشد که در مسیر جذب مطالبات بازار عمل می‌کنند.
مسئله دیگر، نحوه نظارت بر این افراد است. کسانی که وارد شورای حل اختلاف می‌شوند و به پرونده‌ها دسترسی دارند، آیا تضمینی وجود دارد که این افراد که بدون سوگند و بدون هیچگونه نظارت انتظامی وارد این عرصه شده اند، موجبات اخلال در مسیر دادرسی از طریق سوء استفاده از حق دسترسی به پرونده‌ها و یا احیانا خارج ساختن اسناد و مدارک از پرونده‌ها نگردند؟
و سوال آخر اینکه، وضعیت مالیاتی این افراد چگونه خواهد بود؟ بنابراین، اجازه ورود به محاکم شورای حل اختلاف و دسترسی به پرونده‌ها برای افراد غیر حرفه ای، سم مهلکی در مسیر توسعه عدالت می‌باشد.


دکتر یوسف رضا ادیب زاده- ریاست کمیسیون حمایت از اعضاء و صیانت از مرکز وکلا، کارشناسان رسمی و مشاوران خانواده قوه قضائیه
سید امیررضا انوار- دبیر کمیسیون حمایت از اعضاء و صیانت از مرکز وکلا، کارشناسان رسمی و مشاوران خانواده قوه قضائیه
دکتر حسن خلیل خلیلی- وکیل پایه یک دادگستری
پیمان مجیبی-وکیل پایه یک دادگستری و ریاست هیئت مدیره مرکز وکلای قوه قضائیه استان زنجان

مطالعه بیشتر بستن