بایسته‌های تاریخی و حقوقی در مشارکت‌های عمومی و خصوصی

لیلاجعفری: «بایسته‌های قراردادهای مشارکت عمومی خصوصی» یکی از کتاب‌های تازه منتشر شده است. این کتاب حقوقی که دکتر محسن علیجانی آن را تالیف کرده، امسال، یعنی ۱۳۹۹ در ۲۲۰ نسخه به بازار نشر وارد شده است. انتشارات مجد که یکی از ناشران فعال در زمینه‌ی کتاب‌های حقوقی است، این کتاب را در ۳۹۶ صفحه و به صورت مصور، با قیمت پشت جلد ۸۰ هزار تومان در اختیار علاقه‌مندان قرار داده است.


فصل‌های کتاب
«بایسته‌های قراردادهای مشارکت عمومی خصوصی» در سه فصل که هر یک زیرمجموعه‌هایی دارد، نوشته شده است. اسامی در نظر گرفته شده برای اسامی این سه فصل عبارت است از: فصل اول: تاریخچه، مفاهیم و کاربردمشارکت عمومی و خصوصی؛ فصل دوم: ماهیت، ارکان و آثار؛ و فصل سوم: خاتمه، وضعیت اموال و حل اختلاف.

پیشگفتار
در پیشگفتار کتاب که به قلم مولف نوشته شده است، هدف از نگارش این کتاب نیز وارد شده است. در بخشی از متن پیشگفتار، مولف توضیح می‌دهد: «فرضیه مبنایی نگارش کتاب این است که مشارکت ‌عمومی و خصوصی ترتیبات قراردادی و دارای قواعد مشترک است و نحوه تقسیم وظایف و مسئولیت‌ها بسته به نوع پروژه می‌تواند تغییر کند ولی تأمین مالی بر عهده بخش خصوصی بوده و اغلب ریسک‌ها به این بخش تخصیص داده می‌شوند، در صورت قصور در انجام کار علاوه بر اعمال ضمانت اجرایی مانند اجرای تضمینات می‌توان قرارداد را فسخ کرد.
بر همین اساس ماهیت مشارکت ‌عمومی و خصوصی از جنبه قراردادی و اینکه قرارداد اداری یا خصوصی است و آثاری که بر هرکدام از این فروض بار می‌شود بررسی می‌گردد. قواعد مشترک استخراج شده و مقایسه‌ای بین این روش و روش‌های مشابه صورت می‌گیرد، در خصوص نحوه تأمین مالی این قراردادها بحث می‌شود، ریسک‌های ممکن احصاء شده و نحوه تخصیص ریسک بین دو بخش عمومی و تخصیص ریسک بررسی می‌گردد. آثار و تعهدات حاصل از مشارکت ‌عمومی و خصوصی به‌تفصیل مطالعه می‌شود و در خصوص مالکیت اموال و اقدامات ممکن برای بخش عمومی در صورت قصور بخش خصوصی در انجام وظایف مطالبی بیان می‌شود.»

بخشی از متن
در گفتار اول از فصل یک «بایسته‌های قراردادهای مشارکت عمومی خصوصی»، به نام «تاریخچه» در بخشی آمده است: «مشارکت عمومی و خصوصی در سراسر جهان حداقل از زمان امپراتوری روم و در آمریکا از زمان بنیان‌گذاری آن وجود داشته است. ازجمله شواهد این ادعا تجویز استفاده از کشتی‌های تجاری برای حمله به نیروی دریایی بریتانیا در طول جنگ انقلاب (جنگ استقلال آمریکا) توسط کنگره‌ی قاره است. بعدها بسیاری از کشورهای غربی از طریق تنوع قراردادهای مشارکت بخش ‌عمومی و خصوصی ازجمله از طریق راه‌آهن بین‌قاره‌ای توسعه یافتند. ایجاد زیرساخت‌های حمل‌ونقل از ابتدای تاریخ ملل تا پروژه‌ی اخیر جاده عوارضی در ویرجینیای شمالی که توسط بخش خصوصی تأمین مالی، ساخته و اجرا شده اغلب از طریق مشارکت صورت گرفته است.
به لحاظ تاریخی حداقل در ۹ جنگ، ترکیبی از بخش‌های عمومی و خصوصی حضور داشتند که نخستین آن در قرن ۱۶ برای حمل‌ونقل خصوصی منعقد شد، ارتش‌های قابل‌فروش (مزدور) حدود قرن ۱۸ و استفاده از کشتی‌های تجاری مسلح در دوران گسترش استعمار نمونه‌های دیگری از مشارکت بخش خصوصی در امور عمومی بوده است. به نظر می‌رسد دلیل نخستین مشارکت بخش عمومی و خصوصی ترکیبی از جاه‌طلبی و حرص و آز بوده به این معنا که دولت‌ها جاه‌طلب و بی‌مهارت و بخش خصوصی غنی‌المنبع و حریص و هردو به دنبال یافتن سود متقابل بودند.
جاده‌های عوارضی به‌عنوان نمونه‌ی رایج و بارز مشارکت ‌عمومی و خصوصی پدیده‌ی جدیدی نیستند؛ استرابو فیلسوف و مورخ یونانی (۶۳ قبل از میلاد تا ۲۱ بعد از میلاد) در اثر خود، جغرافی در زمان سزار آگوستوس، از جاده‌های عوارضی حوالی سنت برنارد کوچک (منطقه‌ای در کوه‌های آلپ) نوشته است که مطابق آن امتیاز جاده‌ای عوارضی توسط امپراتوری روم در عوض نگهداری از گذرگاه، راهنمایی و حمل بار در سراسر مسیر کوهستانی به گروهی در بخش خصوصی داده شد. در قرون‌وسطی نیز از عوارض برای ساخت پل استفاده می‌شد و پل لندن ساخته‌شده در سال ۱۲۸۶ از این نمونه بوده است. مثال دیگری در این زمینه اعطای امتیاز کانال ۱۶۰ کیلومتری سوئز است که در سال ۱۸۵۴ توسط حکومت مصر واگذار گردید و کانال در سال ۱۸۶۹ با دوره بهره‌برداری ۹۹ساله افتتاح شد که این مدت از زمان افتتاح شروع می‌شد ولی در سال ۱۹۵۶ شرکت کانال سوئز توسط دولت مصر ملی شد.»
در ادامه از همین مبحث آمده است: «در اکثر کشورها (اعم از کشورهای دارای نظام حقوقی کامن لا و حقوق نوشته) مشارکت بخش ‌عمومی و خصوصی قبل از اواسط قرن نوزدهم نقش مهمی بازی کرده است. می‌توان گفت نخستین موج صنعی‌سازی در بریتانیا، ایالات‌متحده، اروپای قاره‌ای و آمریکای لاتین از طریق سرمایه‌گذاری خصوصی انبوه در ‌زیرساخت‌های عمومی مانند راه‌آهن، راه‌های آبی، بنادر، نیروگاه‌ها، آب و برق و غیره تقویت شده است.
پس از جنگ جهانی اول از مفهوم مشارکت ‌عمومی و خصوصی خیلی استفاده نمی‌شد جز در کشور فرانسه و کشور‌های فرانسوی‌زبان آن هم محدود به مدل امتیاز یعنی شیوه‌ای بود که سرمایه‌گذار بخش خصوصی که دارنده‌ی امتیاز نامیده می‌شد سرمایه‌اش را به‌طورکلی یا عمده از طریق هزینه‌ی کاربران بازیافت می‌کرد. پس‌ازآن موج جدید و نوع جدیدی از PPP در ابتدای دهه ۱۹۹۰ درنتیجه‌ی حرکت خصوصی‌سازی در بریتانیا (که مهد ابتکار سرمایه‌گذاری خصوصی است) به‌منظور توسعه شروع شد. خصوصی‌سازی زیرساخت خدمات عمومی و PPP به دلایل زیادی ازجمله کافی نبودن منابع عمومی برای تأمین مالی زیرساخت‌های خدمات عمومی ضروری، بهره‌وری بهر از بخش خصوصی برای ارائه خدمات، ایده‌های نوآورانه در تأمین مالی ‌زیرساخت و غیره به‌شدت در جهان رشد کردند. مفاهیم مفید و جذابی مانند ارزش‌آفرینی منابع یا مقایسه‌کننده خدمات بخش عمومی به‌منظور موفقیت این پروژه‌ها ایجاد شده‌اند.»

مبحثی درباره‌ی کشورمان
بند هشتم کتاب از فصل نخست، که عنوان «تاریخچه مشارکت در ایران» را به خود اختصاص داده است، توضیح می‌دهد: «در این قسمت ابتدا سیر تاریخی مشارکت ‌عمومی و خصوصی بررسی و سپس رویکرد اصل ۴۴ و قانون اجرای سیاست‌های کلی اصل مذکور در‌بندی جداگانه موردبحث قرار می‌گیرد؛
۱ـ سیر تاریخی مشارکت ‌عمومی و خصوصی در ایران: سرآغاز تاریخی مشارکت بخش عمومی و خصوصی در فعالیت‌های اقتصادی در ایران را شاید بتوان ملی شدن صنعت نفت در سال ۱۳۲۹ دانست. پس‌ازآن در طرح قانون طرز اجرای اصل ملی شدن صنعت نفت در سراسر کشور مصوب اردیبهشت ۱۳۳۰ از شرکت نفت ایران و انگلیس خلع ید شده و کلیه درآمد نفت و محصولات نفتی حق مسلّم ایران اعلام گردید (مواد ۲ و ۴ قانون). قانون بعدی در سال ۱۳۳۴ تحت عنوان قانون جلب و حمایت سرمایه‌های خارجی به تصویب شورای ملی رسید که طی آن اشخاص، شرکت‌ها و مؤسسات خصوصی خارجی که با اجازه دولت ایران مبادرت به ورود سرمایه خود به ایران می‌نمودند، موردحمایت قانون‌گذار قرار گرفتند. در قانون توسعه پتروشیمی مصوب تیرماه ۱۳۴۴ و در قانون توسعه صنعت گاز مصوب اردیبهشت‌ماه ۱۳۵۱، مشارکت شرکت ملی صنایع پتروشیمی و شرکت ملی گاز ایران با شرکت‌ها و مؤسسات داخلی و خارجی اعم از دولتی یا غیردولتی‌… به رسمیت شناخته شد (ماده ۱ قانون مذکور). سپس در قانون نفت مصوب ۱۳۵۳، صراحتاً به امکان مذاکره و انعقاد قرارداد فی‌مابین شرکت ملی نفت و اشخاص ایرانی و خارجی اشاره شده و به شرکت ملی نفت اجازه داده شد تا برای انجام عملیات نفتی در خارج از کشور با هر شخص و به هر طریق مقتضی مشارکت نماید (ماده ۳ قانون مذکور). در قانون نفت ۱۳۵۳ انعقاد هرگونه قرارداد از قبیل امتیازی، مشارکت در تولید و مشارکت در سرمایه‌گذاری ممنوع اعلام گردید ولی در مقابل نوعی قرارداد خرید خدمات خطرپذیر پیش‌بینی شد، در این قرارداد هزینه اکتشاف و توسعه و ریسک‌های مربوط به آن بر عهده بخش خصوصی قرار گرفت.»

اشاره به اصل ۴۴
مولف در ادامه از همین مبحث، آورده است: « پس از پیروزی انقلاب اسلامی، در اصل ۴۴ قانون اساسی کلیه صنایع بزرگ، صنایع مادر، بازرگانی خارجی، معادن بزرگ، بانکداری، بیمه، تأمین نیرو، سدها و شبکه‌های بزرگ آب‌رسانی، رادیو و تلویزیون و پست و تلگراف و تلفن، هواپیمایی، کشتیرانی و راه و راه‌آهن و مانند آن در بخش دولتی قرار گرفت و بخش خصوصی شامل آن قسمت از کشاورزی، دامداری، تجارت، صنعت و خدمات گردید که فعالیت‌های اقتصادی دولت را تکمیل می‌نمود. روند تمرکز دولت تا اواخر دهه ۱۳۶۰ کماکان ادامه یافت تا اینکه در راستای حضور فعال‌تر بخش خصوصی در اقتصاد در قانون برنامه اول توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی (۱۳۷۲- ۱۳۶۸) مقرر گردید تجارت خارجی در انحصار بخش دولتی قرار گرفته و بخش دولتی در چارچوب این قانون، واردات و صادرات کالا و خدمات را به اشخاص حقیقی و حقوقی بخش خصوصی واگذار نموده و نقدینگی بخش خصوصی را به فعالیت‌های تولیدی و سرمایه‌گذاری هدایت نماید. در قانون بودجه سال ۱۳۷۲ به شرکت ملی نفت اجازه داده شد تا قراردادهای نفتی جهت احداث، توسعه و بازسازی واحدها و میادین مذکور در این قانون را با شرکت‌های نفتی خارجی منعقد نموده و بازپرداخت اقساط مربوط به هر یک از این واحدها و میادین را از صادرات تولیدات

مطالعه بیشتر بستن