جایگاه روسای جمهور ایران و آمریکا در نظام قانونگذاری

مهدی پورصفا: نظام جمهوری اسلامی ایران بر اساس قانون اساسی به عنوان میثاق ملی یک نظام مختلط ریاستی-پارلمانی محسوب می‌شود. در این نظام با تعریف استقلال قوا در قالب سه قوه مقننه، قضائیه و مجریه استقلال هر کدام را در مقابل یکدیگر و زیر سایه ولایت مطلقه فقیه تعیین کرده است. در این میان و به خصوص بعد از اصلاحیه قانون اساسی سال ۱۳۶۸ و حذف مبحث قانون اساسی تعیین حدود و ثغور وظایف قوه مجریه و قوه مقننه در مسائل اجرایی و قانونگذاری تبدیل به یک کلاف در هم پیچیده شده که حتی منجر به صدور حکم حکومتی نیز شده است. البته چنین اختلافاتی در یک نظام دمکراسی کاملاً طبیعی است اما همچنان نوع تقسیم وظایف این دو محل بحث و بررسی است. یکی از این نقاط ابهام نقش آفرینی مجلس و دولت در نظام قانونگذاری کشور است. البته بر اساس قانون اساسی ایفای وظیفه قانونگذاری منحصراً در اختیار مجلس است اما دولت نیز بنا به وظایف ذاتی خود می‌تواند به ایفای نقش در این جوزه بپردازد. جالب آن که تعیین چنین وظایفی منحصر به نظام جمهوری اسلامی ایران نیست و در سایر نظام قانونگذاری در دنیا نیز می‌توان شاهد ایفای نقش در آن بود.

نقشی که اغلب از رئیس قوه مجریه در ایران نشان داده شده است، گویای این است که در نظام ریاستی ایران، رئیس جمهور و دولت از توانمندی قانونی به نسبت پایینی برای تاثیرگذاری در نظام قانونگذاری کشور برخوردارند.

از متن پیشنهادی سال ۵۷ تا اصلاحیه قانون اساسی در سال ۶۸
نگاهی به متن پیشنهادی برای تصویب قانون اساسی پس از پیروزی انقلاب اسلامی نشان می‌دهد که اتفاقاً در این متن اختیارات مهمی به رئیس جمهور در حوزه قانونگذاری و تصویب قوانین تفویض شده بود. با توجه به ترکیب اولیه نویسندگان این متن از جمله حضور مردم دکتر حبیبی نشان می‌دهد که نویسندگان این متن به شدت تحت تأثیر قانون اساسی فرانسه قرار داشته‌اند.
در این متن به رئیس جمهور این اختیار داده شده که مصوبات مجلس شورای ملی که بر خلاف اصول مسلم و احکام شرعی می‌بیند را برای بررسی مججد به مجلس باز گرداند. همچنین متن حکم انتصاب رئیس دیوان عالی کشور و همچنین دادستان کشور نیز به امضای رئیس جمهور می‌رسد و شخص رئیس جمهور ضامن استقلال قوا است.
با این حال بعد از بررسی این متن در مجلس خبرگان بسیاری از این اصول با تصویب اصل پنج قانون اساسی دگرگون شد و اختیارات آن به مقام رهبری در نظام جمهوری اسلامی تفویض شد.
این حال همچنان ظرفیت‌های خوبی در قانون اساسی برای بحث تاثیرگذاری در نظام قانونگذاری قرار داده است.

اختیارات رئیس جمهور ایران در نظام قانونگذاری چیست
اولین بخش از نقش قانونگذاری دولت مربوط به تدوین قانون و یا پیشنهاد آن است. بر اساس اصل ۷۴ قانون اساسی در ایران لوایح قانونی بعد از پیشنهاد توسط هیئت وزیران به مجلس ارائه می‌شود. البته باز هم در نهایت حق نمایندگان مجلس شورای اسلامی برای تصویب و تغییر لوایح دولت محفوظ است و دولت تنها با استفاده از لابی درون مجلس شورای اسلامی و یا فشار افکار عمومی می‌تواند بر نظام قانونگذاری مؤثر باشد.
علاوه بر این رئیس جمهور حق اعتراض به قوانین تصویب شده را ندارد و در صورت استنکاف از آن ظرف مدت ۵ روز رئیس مجلس شخصاً می‌تواند قانون برای چاپ در روزنامه رسمی ارسال کند. همچنین بر اساس نظریه شماره ۴۶۸ شورای نگهبان قانون اساسی رئیس جمهور حق هیچ گونه اعتراض قضائی را به دلیل نظارت شورای نگهبان بر قانون اساسی را نداشته و تنها حق اخطار و تذکر را دارد.
به این ترتیب می‌توان دولت تنها در حوزه مقررات‌گذاری و تصویب آیین نامه‌های لازم برای اجرای قوانین است که می‌تواند این حوزه اعلام نظر کند. سابقه اختیارات دولت در این حوزه به قانون اساسی زمان مشروطیت بر می‌گردد که این حق برای دولت به رسمین شناخته شده است.
در نظام جمهوری اسلامی نیز قوه مجریه بر اساس ۱۳۸ قانونی اساس می‌تواند به وضع مقررات دولتی لازم برای اداره دولت بپردازد و وظیفه تعیین عدم مغایرات این قوانین با قوانین عادی و قانون اساسی بر عهده رئیس مجلس شورای اسلامی است. بر اساس اصل ۸۵ و اصل ض۳۸ قاون اساسی اگر رئیس مجلس این قوانین را مغایر با شرع تشخیص دهد با تذکر وی دولت موظف به اصلاح آن تا یک هفته بوده و بعد از آن بلافاصله اجرای قانون با متوقف شود. البته اختیارات دیوان عدالت اداری برای رسیدگی به شکایات از این قوانین محفوظ است.
البته در این میان حدود بین قانون و مقررات دولتی کمی مبهم است. بر اساس قانون اساسی هیئت وزیران جهت انجام وظایف اداری و همچنین تعیین نحوه اداره سازمان‌های دولتی حق وضع آیین نامه و بخشنامه را دارد و حتی می‌تواند آن‌ها را به کمیسیونی از وزرا نیز محول کند علاوه بر مسولیت انجام امور برنامه و بودجه امور استخدامی نیز منحصراً در اختیار رئیس جمهور است که وی می‌تواند آن را محول کند.
در این میان تصویب اساسنامه نهادهای دولتی بر طبق اصل ۸۵ بر عهده مجلس شورای اسلامی است که مجلس می‌تواند آن را به به دولت و هیئت وزیران محول کند. با این حال این اساسنامه نباید با مقررات جاری کشور و همچنین شرع و قانون اساسی مغایرت داشته باشد و در کنار آن نیز نحوه تصویب آن به اطلاع رئیس مجلس شورای اسلامی رسیده باشد.
در حوزه قراردادهای بین‌المللی کلیه توافق‌های بین‌المللی در حکم توافق‌های رسمی بوده و بدون استثنا نیازمند تصویب مجلس شورای اسلامی است. البته بر اساس نظر شماره ۳۹۰۳ شورای نگهبان قراردادهایی که یک طرف آن وزارتخانه یا شرکت دولتی بادش دیگر شکل قرارداد بین‌المللی نخواهد داشت و نه تنها توافق نامه‌هایی که ایجاد تعهد بین‌المللی برای شرکت کنند باید در مجلس شورای اسلامی به توصیب برسند. البته در این باره رئیس جمهور می‌تواند از ابزار شورای عالی امنیت ملی استفاده کند. از آنجا که مصوبات شورای عالی امنیت ملی به تصویب رهبری می‌رسند، عملاً حکم قانون را پیدا کرده و لازم الاجرا هستند.
شاید جنجال برانگیز‌ترین مصوبه که به این روش اجرایی شد، مصوبه جلسه ۶۳۴ شورای عالی امنیت ملی درباره برجام باشد که با تأیید رهبر زمینه قانونی برای اجرایی کردن برجام را فراهم کرد و مجلس تنها به ارائه یک قانون درباره نحوه اجرای آن بسنده کرد.
در حوزه همه پرسی و نظر خواهی مستقل از مردم نیز طبق ماده ۳۶ قانون اساسی درخواست همه پرسی رئیس جمهور باید به تصویب دو سوم نمایندکان مجلس برساند و بعد از برگزاری نتیجه قانونی آن را بالاغ نماید.
در این میان برخی محدودیت‌ها در حوزه قانونگذاری برای مجلس نیز گذشته شده است. به عنوان وظیفه امور مربوط به بودجه و امور استخدامی منحصر به رئیس جمهور است. از این رو مجلس شورای اسلامی نمی‌تواند طرحی که بار مالی بر دولت تحمیل می‌کند را به تصویب برساند.
همچنین بر اساس نظر تفسیری شورای نگهبان دست مجلس شورای اسلامی برای تغییر در ارقام بودجه بسته است. بر این اساس تغییر در ارقام بودجه به نحوی در کل بودجه تأثیر‌گذار باشد در قالب طرح امکانپذیر نیست.
همچنین تصویب متمم برای بودجه و ارائه طرح چند دوازدهم نیز در قالب طرح از سوی مجلس مجاز نیست. همچنین مجلس امکان الحاق و حذف قوانین بودجه را در قالب طرح ندارد.
همین مسئله نیز به این منجر شده تا بحث بودجه و نحوه تغییر آن به یکی از پالش‌های اصلی بین مجلس شورای اسلامی و دولت در ایام تقنین بودجه تبدیل شود کما این که هم اکنون با رد شدن کلیات بودجه مجلس امکان ارائه بودجه متمم را نداشته و این وظیفه رئیس جمهور است که در این باره اقدام به ارائه لایحه مجدد کند.
البته طی دو سال اخیر با تشکیل نهادی به عنوان شورای عالی اقتصادی سران قوا که با حکم رهبری تشکیل شده مصوباتی در حوزه اقتصادی با اجماع سران سه قوه به تصویب می‌رسد. با این حال به دلیل این که رئیس جمهور رئیس این شورا محسوب می‌شود و دولت در این حوزه می‌تواند اقدام به تصویب برخی مصوبات با شانیت قانونی پس از تأیید مقام رهبری کند.

وتوی رئیس جمهور آمریکا بر سر قوانین کنگره
در مقابل نگاهی به نظام قانونگذاری در کشورهایی همچون آمریکا و فرانسه نشان می‌دهد که شخص رئیس جمهور داره اختیارات گسترده‌ای در حوزه امور قانونگذاری است.
در آمریکا به عنوام یک نظام ریاستی که رئیس جمهور به صورت غیر مستقیم و در قالب رأی کالج الکترال از سوی مردم انتخاب می‌شود، قوه مجریه از اختیارات گسترده‌ای در حوزه قوانین برخوردار است.
به عنوان مثال بر اساس قانون اساسی آمریکا هر طرح و مصوبه‌ای که از سوی کنگره تصویب شود برای آن که ارزش قانونی پیدا کند باید توسط رئیس جمهور تصویب شود. در غیر این صورت رئیس جمهور حق رد آن را دارد و می‌تواند آن را با اشکالات مد نظر خود باردیگر به

مطالعه بیشتر بستن