بررسی «شیوه‌نامه تشخیص و تفکیک اسرار دولتی از اطلاعات عمومی»

یکی از موضوعات مربوط به شفافیت و دسترسی آزاد مردم به اطلاعات دولتی، «اسرار دولتی» است. چگونگی تشخیص و تفکیک اسرار دولتی از اطلاعات عمومی از اهمیت زیادی برخوردار است چرا که تعیین معیار و سازوکار مشخص برای آن، مانع اعمال نظرات سلیقه‌ای و در نتیجه توسعه‌ی بی حد و حصر اطلاعات طبقه‌بندی‌شده می‌شود.
در زمینه‌ی اسرار دولتی آنچه مهم است اولاً شناخت مفهوم و حدومرز آن است که اساساً به چه اطلاعاتی اسرار دولتی گفته می‌شود و یک سند برای آنکه طبقه‌بندی‌شده تلقی شود چه ویژگی‌هایی باید داشته باشد؟ ثانیاً پس از شناخت درست آن، نحوه‌ی برخورد با این اطلاعات و چگونگی تفکیک آن از اطلاعات عمومی است. به این منظور نحوه‌ی شناخت و تشخیص این اطلاعات در قوانین و مقررات بازتاب یافته است و شیوه‌نامه‌ای مربوط به آن اخیراً از سوی دولت ابلاغ شده است.
شیوه‌نامه،‌ سند مکتوبی است که به دنبال بیان چگونگی اجرای قوانین توسط دولت وضع می‌شود و در واقع با بیان خواسته‌ی قوانین و مقررات به نوعی وحدت رویه در اجرا را سامان می‌دهد. شیوه‌نامه‌ «تشخیص و تفکیک اسرار دولتی از اطلاعات عمومی»، توسط کمیسیون انتشار و دسترسی آزاد به اطلاعات تصویب شده، در تاریخ ۳۰/۱/۱۳۹۹ به تأیید رئیس جمهور رسیده و جهت اجرا ابلاغ شده است.


مطابق ماده‌ی ۱۸ قانون انتشار و دسترسی آزاد به اطلاعات به منظور اهداف ذیل «کمیسیون انتشار و دسترسی آزاد به اطلاعات» به دستور رئیس جمهور تشکیل می گردد:
۱- حمایت از آزادی اطلاعات و دسترسی همگانی به اطلاعات موجود در مؤسسات عمومی و مؤسسات خصوصی ارائه‌دهنده خدمات عمومی
۲- تدوین برنامه‌های اجرائی لازم در عرصه‌ی اطلاع رسانی
۳- نظارت کلی بر حسن اجرا
۴- رفع اختلاف در چگونگی ارائه‌ی اطلاعات موضوع این قانون از طریق ایجاد وحدت رویه، فرهنگ‌سازی، ارشاد و ارائه‌ی نظرات مشورتی
این کمیسیون متشکل از وزیر فرهنگ و ارشاد اسلامی (رئیس کمیسیون)، وزیر ارتباطات و فناوری اطلاعات یا معاون ذی‌ ربط، وزیر اطلاعات یا معاون ذی‌ ربط، وزیر دفاع و پیشتیبانی نیروهای مسلح یا معاون ذی‌ ربط، رئیس سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی کشور یا معاون ذی‌‌ربط، رئیس دیوان عدالت اداری، رئیس کمیسیون فرهنگی مجلس شورای اسلامی و دبیر شورای عالی فناوری اطلاعات کشور است که مصوبات آن طبق تبصره۲ همین ماده با تأیید رئیس جمهور لازم‌الاجرا خواهد بود.
بیان عبارت «تشخیص و تفکیک…» در عنوان، حاکی از آن است که این شیوه‌نامه حاوی دو بخش است و به طور کلی باید این دو مسأله را حل کند؛ نخست چگونگی تشخیص اسرار دولتی از دیگر اطلاعات و سپس چگونگی تفکیک آن. ساختار کلی این شیوه‌نامه در چهار بند آمده است:
۱- تشخیص اسرار دولتی۲- اطلاعاتی که طبقه‌بندی آنها طبق قانون مجاز نیست۳- درخواست خروج اطلاعات از طبقه‌بندی
۴- رسیدگی به اعتراض‌ها از طبقه‌بندی‌های خلاف قاعده.

الف. چگونگی تشخیص اسرار دولتی
چنانچه بیان شد بند اول این شیوه‌نامه، «تشخیص اسرار دولتی» عنوان شده است. چگونگی تشخیص اسرار دولتی در این شیوه‌نامه قوانین و مقررات ذیل ارجاع شده است:
= قانون مجازات انتشار و افشای اسناد محرمانه و سری دولتی (۱۳۵۳)
= آئین‌نامه‌ی طرز نگاهداری اسناد سری و محرمانه‌ی دولتی و طبقه‌بندی و نحوه‌ی مشخص نمودن نوع اسناد و اطلاعات (۱۳۵۴)
= قانون انتشار اسناد طبقه‌بندی شده‌ی وزارت امور خارجه (۱۳۶۳) و آئین‌نامه‌های اجرایی آن
= مصوبات شورای عالی نظارت بر تدوین و نشر اسناد مرکز اسناد و تاریخ دیپلماسی وزارت امور خارجه
= قانون انتشار و دسترسی آزاد به اطلاعات (۱۳۸۷)
= قانون آئین دادرسی کیفری (۱۳۹۲) با اصلاحات بعدی برای ارائه اطلاعات طبقه‌بندی شده به دادگاه
= سایر قوانین و مقررات مرتبط
= قوانین و مقررات مربوط به طبقه‌بندی اسناد مؤسسات خصوصی ارائه‌دهنده‌ی خدمات عمومی
بر این اساس هر قانونی که به دستگاه‌های مرتبط اجازه‌ی استفاده از مهرهای محرمانه، خیلی محرمانه،‌ سری و بکلی سری را بدهد مشمول این ماده از شیوه‌نامه خواهد بود. در غیر این صورت اصل بر آن است که اسناد و اطلاعات،‌ اسرار دولتی تلقی نمی‌شوند و تفاوتی میان اسناد کاغذی یا الکترونیکی وجود ندارد. همچنین کپی اسناد طبقه‌بندی‌شده نیز در حکم همین اسناد هستند.
نکته آنکه در این شیوه‌نامه بر خلاف آنچه از عنوان آن انتظار می‌رود به صورت مجزا اشاره‌ای به چیستی و ملاک‌های اسرار دولتی نشده و تنها به قوانین مذکور ارجاع شده است و آنچه مشهود است، دایره‌ی شمول بسیار گسترده‌ی آن بوده که امکان اعمال سلیقه در این موضوع را بیشتر می‌کند. البته هدف مورد انتظار به تنهایی از عهده‌ی شیوه‌نامه خارج بوده و با وضع قانون صورت خواهد پذیرفت. تنقیح و جمع‌آوری و نیز بازنگری در قوانین موجود که برخی متعلق به پیش از انقلاب بوده و زمان زیادی از وضع آن گذشته است نیز ضروری به نظر می‌رسد.
در ادامه‌ی این شیوه‌نامه در راستای تشخیص اسرار دولتی، مصادیقی از اطلاعات را بیان می‌کند که طبقه‌بندی آنها ممنوع است. این موارد نیز همانی است که عیناً در قانون انتشار و دسترسی آزاد به اطلاعات ذکر شده است که عبارت است از:
= اطلاعات موجد حق و تکلیف عمومی (تبصره ماده ۵ و ماده ۱۱)
= اطلاعات راجع به وجود یا بروز خطرات زیست‌محیطی (تبصره ۱ ماده ۱۷)
= اطلاعات راجع به وجود یا بروز تهدید سلامت عمومی (تبصره ۱ ماده ۱۷)
در مورد ممنوعیت‌ها نیز اگرچه شیوه‌نامه ظرفیتی بیش از این ندارد اما ضرورت افزایش مصادیق آن در قوانین انکارناپذیر است. بسیاری از موارد وجود دارند که محرمانه تلقی شدن آن وجهی نداشته و ممکن است صرفاً به دلیل حساسیت نابجا یا تعارض منافع و مخالفت گروه‌های ذینفع جزو اسرار دولتی شناخته شوند. قانون‌گذار با توسعه‌ی ممنوعیت در محرمانه خواندن برخی اسناد و اطلاعات میتواند مانع این مسأله شود و بستر شفافیت اطلاعات دولتی را بیش از پیش فراهم سازد.
کمیسیون انتشار و دسترسی آزاد به اطلاعات، اگر از طبقه‌بندی این دسته از اطلاعات مطلع شود موضوع را به مؤسسه‌ی طبقه بندی‌کننده اطلاع داده و درخواست اصلاح می‌کند. اشخاص نیز می‌توانند امکان انتشار و دسترسی به این اطلاعات را از کمیسیون بخواهند.
اشکالی که در این ماده وجود دارد، آن است که آیا صرف اطلاع به مؤسسه‌ی طبقه‌بندی‌کننده کافی است؟ چه الزام و ضمانت اجرایی برای عدم تمکین مؤسسه از نظر کمیسیون وجود دارد؟ این راه همچنین برای مواردی که متقاضی مدعی باشد که دلیل و جهت طبقه‌بندی اطلاعات مورد درخواست او تغییر کرده است، وجود دارد که پس از ارائه به کمیسیون و تأیید اولیه‌ی آن موضوع به مؤسسه‌ی طبقه‌بندی‌کننده ارجاع می شود. تصمیم گیری نهایی بر عهده‌ی مؤسسه است و آنچه برداشت می‌شود آن است که مرجع اعتراض اولیه به این ادعا نیز کمیسیون است و اشخاص نمیتوانند مستقیماً به مؤسسه‌ی طبقه‌بندی‌کننده مراجعه و درخواست تغییر طبقه‌بندی را نمایند. تشخیص خروج از طبقه‌بندی اطلاعاتی که از یک مؤسسه به مؤسسه‌ی دیگر ارسال شده است توسط مسئول مؤسسه‌ی اول صورت می‌پذیرد.
در مورد شیوه‌ی رسیدگی به اعتراض از طبقه‌بندی‌ها اگرچه در این شیوه‌نامه راهکارهایی بیان شده است اما به نظر حق مطلب چنانچه باید ادا نشده است. ظاهر ماده‌ی ۱۲ این شیوه‌نامه و مواد ۹ و ۱۰ چنین است که کمیسیون، مرجع نهایی برای ایجاد وحدت رویه نبوده و از ابزار کافی برای این منظور برخوردار نیست. چرا که ماده ۹ و ۱۰ تصمیم نهایی را به عهده‌ی مؤسسات طبقه‌بندی‌کننده دانسته‌اند و ماده‌ی ۱۲ نیز به این کمیسیون، برتری ویژه‌ای اعطا نکرده است و تنها اقدامات لازم برای آموزش، اطلاع‌رسانی و راهنمایی‌های لازم به مؤسسات عمومی را بر عهده‌ی آن نهاده است. لذا تعبیه‌ی راهکاری جهت ایجاد رویه‌ی واحد و تضمین بیشتر حق دانستن و اطلاع مردم ضروری است.

ب. چگونگی تفکیک اسرار دولتی از اطلاعات عمومی
در باب چگونگی تفکیک اسرار دولتی از اطلاعات عمومی،‌ این شیوه نامه آنچه برگزیده است، اصل تفکیک است؛ در اسنادی که جزئی از آن طبقه‌بندی‌ شده و اجزای دیگر چنین نباشند، نمی‌توان تمام سند را طبقه‌بندی‌شده تلقی کرد. بلکه لازم است این اجزا از یکدیگر تفکیک شده و بخش طبقه‌بندی نشده در اختیار عموم قرار گیرد. در این‌باره نیز تفاوتی میان اسناد مکتوب یا الکترونیکی وجود ندارد و در صورت تردید درباره‌ی بخشی از لوح فشرده که روی آن مهر طبقه‌بندی‌شده دارد، اصل آن است که تمام آن طبقه‌بندی‌شده است اما از مرجع تهیه‌کننده یا کمیسیون انتشار و دسترسی آزاد به اطلاعات استعلام شود. البته وجود دو مرجع برای استعلام ممکن است به اختلاف نظر منجر شده و در این مورد نیز مرجعی برای حل اختلاف تعیین نشده است.
استثنایی که به این اصل وارد شده است، نخست اجزای طبقه‌بندی‌نشده‌ای است که منجر به افشای مفاد اسناد طبقه‌بندی‌شده می‌شود و دیگر آن دسته از اسنادی است که در دل خود، اشاره به محتوای اسناد طبقه‌بندی‌شده (و نه صرفاً مشخصات این اسناد) دارد. در نتیجه بر خلاف اصل تفکیک، ارائه‌ی این اسناد اگرچه طبقه‌بندی‌شده نیستند، به واسطه‌ی افشای بخش‌های طبقه‌بندی‌شده مجاز نیست. چنانچه پیداست اگرچه تشخیص مورد دوم به نظر ساده‌تر از مورد نخست بیاید، بیان آن در شیوه‌نامه بدون توجه به جزئیات، چگونگی، ملاک و مرجع تشخیص آن به اعمال نظرات گوناگون و بعضاً سلیقه‌ای و در نتیجه موسع شدن دایره‌ی محرمانگی می‌انجامد و چگونگی تفکیک اسرار دولتی از اطلاعات عمومی را دشوار می‌کند. همانطور که بیان شد عنوان این شیوه‌نامه، انتظار تفصیل جزئیات بیشتری را برای تشخیص و تفکیک اسرار دولتی از اطلاعات عمومی ایجاد می‌کند اما آنگونه که باید به سوی این هدف حرکت نمی‌کند. البته کارکرد شیوه‌نامه و تفاوت آن با آیین‌نامه و قانون نیز بی تأثیر نبوده و علی‌القاعده، شیوه‌نامه از وضع قواعد و ملاک‌هایی برای دریافت آنکه با کدام خط‌کش و مطابق کدام موازین قطعی و مشخص می‌توان یک سند را محرمانه تلقی کرد گذشته و یک گام جلوتر را بیان کرده است.

مطالعه بیشتر بستن