از چالش تداخل مصوبات مراجع قانونگذار تا انسجام سیاستی

 

کمال کدخدامرادی* به علت تعدد نهادهای قانونگذاری در نظام حقوقی جمهوری اسلامی ایران، نمونه‌های از تداخل در صلاحیت این نهادها را می‌توان مشاهده کرد که بعضاً چالش‌هایی را در سطح جامعه به همراه داشته و مناقشات حقوقی و سیاسی ایجاد کرده است. بر همین اساس و با توجه به اینکه حدود صلاحیت نهادهای قانونگذار در نظام حقوقی ایران مشخص نشده است، در بند «۵» سیاست‌های کلی قانونگذاری ابلاغی مورخ ۶/۷/۱۳۹۸
بر «تعیین حدود اختیارات و صلاحیت مراجع وضع قوانین
و مقررات» با ارائه تعریف روشن و مشخص از «قانون»، «آیین‌نامه، تصویب‌نامه و بخشنامه موضوع اصل ۱۳۸»، «قانون آزمایشی و اساسنامه موضوع اصل ۸۵»، «برنامه و خط‌مشی دولت و تصمیمات موضوع اصل ۱۳۴»، «آراء وحدت رویه و ضوابط موضوع اصل ۱۶۱» و سایر مقررات و همچنین طبقه‌بندی و تعیین هرم سیاست‌ها، قوانین و مقررات کشور بر اساس نص یا تفسیر اصول قانون اساسی حسب مورد، از طریق مجلس شورای اسلامی» تصریح شده است

. این بند از سیاست‌ها را در وهله‌ نخست باید خط بطلانی دانست بر دیدگاه‌هایی که راهکار برون‌رفت از وضع موجود را وحدت و تمرکز نهادهای قانون و مقرره‌گذار می‌دانستند و اصل تعدد این نهادها را منشأ بروز اشکالات به شمار می‌آوردند. بند (۵) سیاست‌های کلی قانونگذاری با اشاره‌ی ضمنی به حفظ سازوکار کنونی و تعدد مراجع مذکور، راهکار برون‌رفت از وضعیت موجود را تعیین دامنه‌ صلاحیت‌ها و حدود اختیارات هر یک از آنها و نیز ترسیم هرم و سلسله‌مراتب هنجاری، قوانین و مقررات معرفی نموده است.
با این مقدمه، یکی از موارد تداخل صلاحیت‌ها، موارد مربوط به مصوبات شورای عالی انقلاب فرهنگی و مجلس شورای اسلامی است. نمونه عینی که منجر به تعارض مصوبات مجلس با شورای عالی انقلاب فرهنگی شد، مربوط به موضوع وقف اموال دانشگاه آزاد اسلامی و تغییر اساسنامه این دانشگاه در سال ۱۳۸۹ بود. در این خصوص باید بیان کرد که اعضای هیئت موسس دانشگاه آزاد طبق اساسنامه سال ۶۶ مصوب شورای عالی انقلاب فرهنگی در تاریخ ۴ شهریور سال ۸۸ اموال و امتیازات دانشگاه آزاد را وقف کردند و علت وقف هم این بود که در اساسنامه اینکه دانشگاه آزاد یک موسسه غیر خصوصی است اشاره نشده بود و مجال این تفسیر فراهم بود که اموال دانشگاه قابلیت وقف را دارد.
در این میان شورای عالی انقلاب فرهنگی با توجه به مسئولیت عامی که در حوزه و فرهنگ و اسلامی‌سازی بر عهده داشت، سال ۸۸ در راستای اصلاح اساسنامه مصوب سال ۶۶ دانشگاه آزاد، اقداماتی را انجام داد که در نهایت در تاریخ ۲۴/۱/۸۹ اساسنامه جدید دانشگاه آزاد به تصویب رسید. نکته‌ای که در اثر تصویب اساسنامه جدید وجود داشت آن بود که بخشی از اصلاحات اساسنامه مانع از این می‌شد که برخی از تصمیمات هیئت موسس دانشگاه آزاد در خصوص وقف اموال این دانشگاه محقق شود. از طرف دیگر دانشگاه به موسسه غیردولتی تبدیل شد به نحوی که اعضای موسس حق مالکیت و انتفاع شخصی از اموال موسسه را ندارند. این مطلب باعث ایجاد مناقشاتی بین مسئولین دانشگاه با شورای عالی انقلاب فرهنگی شد.
از طرف دیگر با ورود مجلس شورای اسلامی به این موضوع، این مناقشه ابعاد جدیدتری پیدا کرد. مجلس به واسطه برخورداری از صلاحیت عام قانونگذاری، طرحی را تحت عنوان «حمایت از تأسیس و تقویت موسسات و مراکز اموزش عالی غیر دولتی» در۳۰ /۳/۸۹ به تصویب رساند که باعث نقض مصوبه شورای عالی انقلاب فرهنگی شد. در تبصره ۲ ماده ۱ این طرح به موسسان مراکز دانشگاهی غیردولتی این صلاحیت داده شده بود که منحصراً هیئت موسس صلاحیت ابتکار طرح تغییر و اصلاح اساسنامه دانشگاه را بر عهده داشته باشند و از این طریق در واقع مانع از این بشوند که اساسنامه دانشگاه‌های غیردولتی توسط نهادهای دیگر تغییر پیدا کند. از طرف دیگر وقف اموال مراکز آموزش عالی و غیر دولتی غیر انتفاعی مجاز اعلام شد. نسبت تصویب طرح مجلس شورای اسلامی با مصوبه شورای عالی فرهنگی این بود که تصویب این طرح باعث می‌شد که هیئت موسس دانشگاه ازاد برخلاف مصوبه شورای انقلاب فرهنگی که به اصلاح اساسنامه دانشگاه ازاد پرداخته بودند بتوانند اموال دانشگاه ازاد را وقف نمایند. 
بر این اساس مشاهده می‌شود که موضوع وقف دانشگاه آزاد اسلامی فارغ از مباحث اجتماعی و سیاسی پیرامون آن از جمله موضوعاتی است که چالش تعدد مراجع قانون‌گذاری را به نمایش می‌گذارد، چرا که در این موضوع علاوه بر شورای عالی انقلاب فرهنگی، مجلس نیز خود را صالح به ورود قانونگذارانه دانسته و به وضع مصوبه در مورد آن اقدام نمود.
ظهور و بروز این وضعیت در حالی است که موضوعی تحت عنوان «انسجام سیاستی» بر استمرار و ارتباط بین سیاست‌ها و ایجاد سازگاری بین سیاست‌های هم‌عرض توجه دارد و در اقسام مختلف خود بر لزوم سازگاری درونی سیاست‌ها، سازگاری همه سیاست‌ها با یکدیگر و سازگاری سیاست‌های دولتی و غیر دولتی و حکومتی تأکید می‌کند. موضوعی که در نظام حقوقی ایران به واسطه وجود مراجع متعدد قانون‌گذاری و وجود صلاحیت‌های مشترک در برخی موضوعات میان این مراجع و عدم به کارگیری آموزه‌های انسجام سیاستی در نظام حقوقی، باعث بروز چالش‌هایی در سطح جامعه شده است. با عنایت به چالش‌های مذکور به منظور تنظیم حیطه‌ صلاحیت‌های مجلس شورای اسلامی و شورای عالی انقلاب فرهنگی راهکارهای زیر را می‌توان در نظر گرفت:
 
الف) اعمال نظریه‌ی تفکیک مطلق 
 بر اساس این دیدگاه اولاً از آنجا که شورای عالی انقلاب فرهنگی تأسیس شده است، صرفاً مشمول تکالیف تعیین شده در احکام و فرامین  بوده و مجلس شورای اسلامی، فاقد صلاحیت تعیین وظیفه برای این نهاد است؛ ثانیاً تأیید مصوبه‌ی مورخ ۲۰/۸/۱۳۷۶ و مفاد آن به معنای تخصیص صلاحیت عام قانون‌گذاری مجلس مندرج در اصل (۷۱) قانون اساسی است و سبب می‌شود که تنها شورای عالی انقلاب فرهنگی اختیار وضع مصوبه در خصوص وظایف ۲۸گانه‌ی خود «مندرج در این مصوبه- را داشته باشد و مجلس شورای اسلامی فاقد صلاحیت وضع مصوبه در این باره است. ثالثاً بر اساس مطالب پیش‌گفته، مجلس فاقد صلاحیت اصلاح، نسخ یا وضع مقرره‌ی جدید نسبت به مصوبات قبلی شورای عالی انقلاب فرهنگی است. خلاصه آنکه مجلس شورای اسلامی تنها زمانی می‌تواند نسبت به مقوله‌ی «فرهنگ»و جوانب آن قانون وضع کند که اولاً آن مسئله مشمول بندهای ۲۸گانه نباشد، ثانیاً وضع چنین مصوبه‌ای» به صورت غیرمستقیم- به نقض مصوبات شورای عالی انقلاب فرهنگی منتهی نشود و مصوبات شورا از سوی مجلس رعایت گردد. تحقق این سازوکار نیازمند پیش‌بینی شاخص‌هایی برای احراز هر یک از بندهای ۲۸گانه است. 
 
ب) اعمال نظریه‌ی تفکیک نسبی  
بر اساس این دیدگاه صلاحیت قانون‌گذاری مجلس شورای اسلامی حول مقوله‌ فرهنگ همچنان پا بر جا است؛ با این حال، از آنجا که ضروری است این دو نهاد با همفکری و هماهنگی به وضع مصوبه بپردازند لازم است که اولاً در مرحله‌ تدوین قوانین با تشکیل کارگروهی مشترک میان آنها تنظیم قوانین در مجلس به هماهنگی و همسویی شورا باشد ثانیاً پس از تصویب قوانین از سوی مجلس شورای اسلامی، شورای نگهبان، بر اساس اصل (۵۷) قانون اساسی، عدم مغایرت مصوبات مجلس با مصوبات شورای عالی انقلاب فرهنگی را احراز نماید یا تأیید مصوبه‌ی مجلس را منوط به جلب موافقت و تأیید شورای عالی انقلاب فرهنگی در مرحله‌ی اجرای مصوبه نماید.
* دانشجوی دکتری حقوق عمومی دانشگاه امام صادق (علیه‌السلام).
مطالعه بیشتر بستن

ادامه از صفحه قبل :

مدت زمان نامناسب: مطابق گام هفتم در سند تحول قضائی، برنامه‌های سند باید در سه دوره زمانی کوتاه‌مدت یعنی تا تیرماه سال ۱۴۰۰، میان‌مدت یعنی تا تیرماه سال ۱۴۰۱ و بلندمدت یعنی تا پایان سال ۱۴۰۲ انجام گیرد و این در حالی است که گستردگی حجم تحولات منظورِ سند تحول قضائی که در عمده موارد مستلزم همکاری‌های فرا قوه‌ای و اصلاح قوانین است زمان بیشتری را برای اجرای سند تحول قضائی می‌طلبد.

۵- پرداختن به مسائل بسیار کلان: نظام حقوقی کارآمد و تامین‌کننده امنیتِ قضائی، نظامی است که گزاره‌های حقوقی آن شفاف، منسجم و قابل دسترس باشد به نحوی که تفسیرپذیری قواعد تا حدی نباشد که تابعان حقوق را در وجود یا تضمین حق دچار تردید نماید و نظام حقوقی را غیرقابل پیش‌بینی نماید؛ وجود خصیصه قابلیت پیش‌بینی برای نظام حقوقی ابتدا مستلزم دقت در وضع قوانین و سپس ایجاد هرمنوتیک حقوقی است که وضع قوانین خارج از صلاحیت قوه است و پرداختن و ایجاد هرمنوتیک حقوقی نیز در یک سند قضائی غیرممکن است؛ هر چند ذکر عبارت “تعاریف تفسیرناپذیر” در سند تحول قضائی (به عنوان راهکاری برای چالش دوم از ماموریت دوم)، اشاره به یک دغدغه سنتی دارد، دغدغه‌ای که در پی ایجاد فهم واحد از متون حقوقی از طریق وحدت روش‌های تفسیری است اما به صرف بیان “تعاریف تفسیرناپذیر” نمی‌توان امنیت قضائی را تضمین نمود بلکه زبان ذاتاً مبهم و تفسیرپذیر است و از رو پیش از هر چیز باید در پی ایجاد نظام تفسیری و هرمنوتیک حقوقی و تنظیم رویه قضائی بود.
۶- عدم استفاده مناسب از ظرفیت‌های بین‌المللی: تسهیل طرح شکایت توسط اشخاص ایرانی مورد ظلمِ سایر کشورها به عنوان راهکاری برای چالش چهارم در ذیل ماموریت نخست، تحت عنوان کثرت مصادیق تضییع حقوق ایران و ایرانیان در عرصه بین‌المللی ارائه شده است؛ البته پیش از آن قانون صلاحیت دادگستری جمهوری اسلامی ایران برای رسیدگی به دعاوی مدنی علیه دولت‌های خارجی مصوب ۱۳۷۸ نیز به این راهکار اشاره کرده است؛ اما واقعیت آن است که به دلیل عدم دسترسی به اموال کشورها معمولاً چنین احکامی به موقع اجرا گذاشته نمی‌شوند و این در حالی است که کشورها می‌توانند علی‌رغم وجود بند ۱ ماده ۳۴ اساسنامه دیوان دادگستری بین‌المللی به استناد اصل حمایت دیپلماتیک به طرح دعوی در دیوان دادگستری بین‌المللی بپردازند و از این طریق به تضمین موثر حقوق افراد تبعه خود اقدام نمایند.
۷- عدم هماهنگی سایر تصمیمات با سند تحول قضائی: یکی از اهداف سند تحول قضائی ایجاد قوه قضائیه هوشمند است. امری که در بند پنجم از چرخش‌های تحول‌آفرین مورد اشاره قرار گرفته است و در مبحث یازدهم از فصل سوم نیز به غیرحضوری نمودن حداکثری خدمات حقوقی، ثبتی و قضائی اشاره شده است و این در حالی است که در حال حاضر همه آحاد جامعه امکان خودکاربری جهت انجام اقدامات قضائی را ندارند و در دستورالعمل نحوه پذیرش مستقیم شکایات مردم توسط دادسراها و دادگاه‌ها و ضابطان قضائی مصوب ۱۳ بهمن ماه ۱۳۹۹ صرفاً به خودکاربری اشخاص دارای دانش حقوقی لازم اشاره شده است و در عمل مانع خودکاربری همه افراد جامعه شده است.
۸- عدم جامعیت سند: سند تحول قضائی به موضوعات مهمی نظیر دادرسی الکترونیک، استاندارد‌سازی بازداشتگاه-های نیروی انتظامی نپرداخته است و در راهبرد چهارم برای چالش دوم در ماموریت دوم تنها به استانداردسازی و توسعه فضاهای بازداشتگاهی سازمان زندان‌ها اشاره نموده است و همچنین علی‌رغم ایجاد سامانه برخط متعدد به ایجاد سامانه جامع اموال سرقتی اشاره نشده است و این در حالی است که معمولاً شناسایی صاحبان اموال مکشوفه یکی از موارد اطاله دادرسی‌ها است.
۹- شخص محوری در تعیین تحولات اولویت‌دار قوه قضائیه:
ایجاد تحول قضائی مستلزم یکپارچگی و وحدت در مدیریت قوه قضائیه است و تحولات مورد نظر سند تحول قضائی باید از سوی همه مدیران ارشد پیگیری و اجرا گردد و این در حالی است که معمولاً با تغییر مدیریت تحولات اولویت‌دار نیز بر اساس نظر مدیریت جدید تغییر می‌نماید از این رو سند تحول قضائی برای کامیابی باید از یک سند توصیه‌ای خارج و به یک سند بالادستی تبدیل گردد تا همه مدیران مکلف به اجرا و عملیاتی نمودن آن باشند.
۱۰- تکریم محوری جایگزینی برای رضایت محوری: ماهیت وظایف قوه قضائیه بر خلاف همه ارگان‌ها و نهادها از نوع قضایای ترافعی و مسبوق به اختلافِ اصحاب خصم است و اجرای قانون همیشه با ممانعت ناقضان قانون روبرو بوده است و بسط عدالت موجب کینه‌توزی دشمنان عدالت می‌گردد؛ به تعبیر حضرت رسول (ص) حق برای ستم‌پیشگان سنگین است (الحقُّ ثَقیلٌ مُرٌّ…) و به تعبیر حضرت امیر نیز ” إنَّ الحقَّ ثَقیلٌ….” همانا حق سنگین است، بدیهی است در چنین شرایطی تأمین رضایت همه اشخاص غیرممکن است، هر چند تکریم به معنای رعایت حقوق انسانی و حقوق دادرسی مراجعه‌کنندگان به قوه قضائیه امری ممکن و ضروری است؛ از این رو در سند تحول قضائی بیش از آنکه به رضایت مراجعان پرداخته شود باید به تکریم ایشان پرداخت و رضایت مردم را صرفاً به اجرای دقیق و بدون تبعیض قوانین تعبیر نمود و تکریم محوری جایگزینی برای رضایت محوری گردد.
همانگونه که حضرت علی علیه اسلام، کرامت مخالفان عدل علوی را رعایت نمود اما به دنبال رضایت ایشان نیز نبود؛ حضرت امیر (ع) در نطق تاریخی خود قبل از پذیرش خلافت به ظرافت به نارضایتی ناقضان و ستم-پیشگان از اجرای عدالت اشاره نموده است و بیان فرمودند:” خداوند خود می‌داند که من به خلافت، از آن جنبه که ریاست و قدرتی است علاقه ندارم، آن گروهی که دنیا آنها را در خود غرق ساخته، برای خویش املاک و نهرها و اسبان عالی و کنیزکان تهیه کرده‌اند، فردا وقتی همه این‌ها را از آنان می‌گیرم و به بیت‌المال برمی‌گردانم و به اندازه حقشان به آنها می‌دهم، نگویند علی (ع) ما را فریفت؛ اول، چیزی می‌گفت و اکنون گونه‌ای دیگر عمل می‌کند. من از همین حالا برنامه روشن خود را اعلام می‌کنم…. من منکر فضیلت صحابی‌بودن و سابقه خدمت افراد نیستم، اما اینها چیزهایی است که خداوند خود پاداش آن را خواهد داد. این امور نباید ملاک تبعیض واقع شود. “

*دادیار اظهارنظر دادسرای عمومی و انقلاب شیراز و مدرس دانشگاه

مطالعه بیشتر بستن